百濟憋屈得不行，但牛刺史的兵馬已經收了平壤後南下，直接停留在邊界，懾於大晉威嚴，他們不得不退兵離開，將才佔下的城池交還給大晉。
至此，大晉才算真的將高句麗王國全部收回。
透過和趙國公等人的商量，皇帝在高句麗的土地上設哥勿州都督府、遼城州都督府、建安軸都督府和安東都護府。
之所以設立都督府，而不是州郡，就是因為這幾個地方打下來的很容易，轄內的勢力皇帝雖然移走了一部分，但依舊有很多的頭領。
便是高句麗在時，他們也很難越過這些地方頭領直接管轄地方政務，當地的百姓也更願意聽從頭領的管轄和命令。
而這些頭領和管轄內的百姓都有七拐八繞的親戚關係，皇帝可以將一些地主、官員和富商移到內陸，卻很難動這些民族頭領。
否則一個不好，才平定的地方只怕又要起戰亂。
所以在查閱過大量的資料，以及和高句麗的舊臣充分了解過後，以白善為首的文官建議皇帝穩妥統治，待將來這些頭領和百姓足夠漢化之後再徐徐圖之。
皇帝思考了一晚上便答應了，於是在三地設立都督府，挑選地方頭人做首領。
其中建安州都督府的都督是原建安城的城主，這一位城主可有趣了，從開始交戰開始，他就一直帶著建安城的兵馬和百姓龜縮在城中。
不論是東北的遼東城，還是東邊的安市城遭受攻擊求救，他一概不理，連國內城被圍城，高句麗王發出勤王的旨意，他也一動不動。
皇帝雖然覺得此人非忠義之輩，但瞭解過建安城的現狀後倒覺得他對轄下百姓還算負責，於是依舊用他為建安州都督。
但對於安市城往南一大片土地，皇帝卻不願設定都督府。
白善也認為這些都督需要監督，於是提議道：「陛下何不設定都護府？」
都督府和都護府在朝廷品級上是一樣的，但相關政策卻一點兒也不一樣。
都督府的都督一般是當地的頭領來擔任，只要不犯下大錯，他們一家還能世襲罔替，轄下的軍事和政治都是自己管理，在一定程度上還有任免之權，其實和王也差不多了。
只不過是皇帝將本屬於高句麗王一人的地盤一分為四，挑選了非高氏的人擔任首領，且都督府必須為轄下百姓造冊登記戶口，對朝廷納稅；
但都護府裡的都護是由朝廷派遣的，軍隊也由朝廷派遣，對其的控制力更強。
之所以越過上面三個都督府在最南邊設立安東都護府，陳兵於此，就是為了震懾新羅和百濟，也是隔絕了上面三個都督府和新羅百濟的聯絡。
都護府有「撫慰諸藩，輯寧外寇」之責，權力很大，手上有兵權，這裡又天高皇帝遠。
皇帝苦惱了好幾天也沒選出合適的人選來。
他見白善的傷似乎好得差不多了，這幾天的詔書多數出於他的手，於是將他招來問話，「你覺得安東都護府朝中誰合適擔任？」
白善想了想後道：「陛下不如先問誰願意擔任。」
皇帝道：「正三品的邊疆大吏，他們還看不上？」
白善道：「陛下，安東太遠了。」
「有安西遠嗎？」
「所以朝中又有幾位大臣願意去安西呢？」
皇帝噎住，當時他派他外甥去安西都護府時，柴家的人不就悄悄的哭了一場嗎？
皇帝抽了抽嘴角問：「總有願意去的人吧？」
「自然有的，然而願意去的未必合適來，」白善道：「陛下，高句麗才打下，新羅和百濟也都不是善與之輩，來的人須會掌兵，還要會治理地方，方能讓這一片儘快安寧下來。但除此之外，此人還要對朝廷忠心，否則……」